Atlas do Controle Externo  ·  versão pocket

Erro grosseiro, culpa e boa-fé

Desde 2018 o agente público só é sancionado pelo TCU por dolo ou erro grosseiro — e o Tribunal passou oito anos definindo o que isso significa, de quem se exige o quê, e se o mesmo limiar vale para o débito. Este guia reúne a resposta a cada uma dessas perguntas, com as razões dos votos e as disputas ainda abertas.

Jurisprudência examinada até setembro de 2026 · arts. 22, 24 e 28 da LINDB, art. 12 do Decreto 9.830/2019, arts. 12, 16 e 57 a 60 da Lei 8.443/1992 e os votos que os aplicam · atualizado em outubro de 2026

00Por onde começar

A pergunta que o leitor traz costuma ser uma destas. Cada cartão leva à seção que a responde.

01O regime, em quatro momentos

A responsabilização do gestor perante o TCU é subjetiva há décadas; o que mudou em 2018 foi o grau de culpa exigido para punir. Ler um julgado sem saber de que lado dessa data ele está é a fonte mais comum de erro.

Duas regras intertemporais, nunca controvertidas. O art. 28 e o art. 22 regem o julgamento posterior a 2018, qualquer que seja a data dos fatos — foram aplicados a convênios de 1997 e a contratos de 2006 (Acórdão 3.327/2019 – 1ª Câmara, Acórdão 2.391/2018 – Plenário) —, porque disciplinam a atividade do julgador, não a do gestor. E a Lei 14.230/2021, que passou a exigir dolo na improbidade, não muda nada aqui: cada lei tem seu campo, o TCU não aplica a lei de improbidade e a absolvição naquela esfera não vincula (Acórdão 3.498/2026 – 1ª Câmara, Acórdão 1.993/2025 – 2ª Câmara, Acórdão 4.698/2026 – 1ª Câmara).

02O que é erro grosseiro

O art. 28 não descreve condutas: fixa um piso de culpabilidade. A conduta sancionável continua a ser a da Lei 8.443/1992 — grave infração à norma, dano por ato ilegítimo, descumprimento de determinação, omissão no dever de prestar contas —, e o art. 28 acrescenta que ela só gera responsabilização pessoal se praticada com dolo ou erro grosseiro (Acórdão 4.778/2019 – 1ª Câmara, Acórdão 755/2025 – Plenário). A resposta mais repetida do Tribunal à defesa que alega ausência de dolo é a do Acórdão 1.620/2019 – Plenário: a responsabilização "não exige a configuração de dolo, bastando que o agente tenha agido com culpa grave".

O erro grosseiro é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja, que seria evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.

Voto no Acórdão 2.391/2018 – Plenário, relator Benjamin Zymler — a definição que o Tribunal adota desde então

A escala vem do art. 138 do Código Civil: erro leve é o que só pessoa de diligência extraordinária perceberia; erro comum, o que pessoa de diligência normal perceberia; erro grosseiro, o que até pessoa de diligência abaixo do normal perceberia. A fórmula anterior — conduta que "se distancia da esperada do administrador médio" (Acórdão 1.628/2018 – Plenário, Acórdão 2.860/2018 – Plenário) — foi abandonada pelo próprio relator que a criou e criticada por equiparar culpa grave a culpa comum (Acórdão 63/2023 – 1ª Câmara: "parece negar eficácia às mudanças promovidas pela Lei 13.655/2018"). Ela sobrevive, porém, em votos da Segunda Câmara e em decisões que citam as duas fórmulas como se fossem uma (Acórdão 1.565/2024 – 2ª Câmara), e a divergência foi nomeada em declaração de voto de 2026 (Acórdão 3.394/2026 – 1ª Câmara). A síntese que concilia é a do Acórdão 755/2025 – Plenário: compara-se a conduta à de um gestor comum, capaz e prudente, mas "desvios mínimos configuram culpa simples"; só o desvio acentuado, "com grosseira falta de cautela e descuido injustificável", é culpa grave.

Três corolários do piso. Primeiro, o erro grosseiro há de estar provado e motivado: sem "situação ou circunstância fática capaz de caracterizá-lo" nos autos, não há responsabilização (art. 12, § 2º, do Decreto 9.830/2019; Acórdão 873/2026 – Plenário: punir sem isso seria "responsabilização fundada exclusivamente no resultado administrativo insatisfatório"). Segundo, a revelia não supre a prova da culpa grave (Acórdão 3.197/2026 – 1ª Câmara), embora a fórmula de praxe nas tomadas de contas de revel diga o contrário. Terceiro, quando a condenação em débito foi fundada no erro grosseiro, o recurso que o desconstitui atinge também o débito, pela teoria dos motivos determinantes (Acórdão 2.012/2022 – 2ª Câmara) — argumento que vale sob qualquer das linhas da seção 06.

O vulto do dano merece nota. O art. 12, § 5º do decreto diz que o montante do prejuízo não caracteriza, por si, o erro grosseiro; a prática dos votos é tratar a materialidade como circunstância que eleva o padrão de diligência exigível: "pelo elevado vulto e importância das contratações, seria esperado da ex-gestora um especial zelo" (Acórdão 2.677/2018 – Plenário; Acórdão 1.241/2022 – Plenário; Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara: aditivo de R$ 53 milhões exigia exame crítico das premissas). As duas leituras se conciliam — o vulto não tipifica, mas agrava o dever de cuidado —, embora nenhum voto o diga expressamente.

03De quem se exige o quê

O "médio" da fórmula não é uma figura única. Os votos o modulam pelo cargo, pelo contexto e pelo objeto da omissão, e é aqui que se decidem os casos de responsabilidade repartida.

O cargo e o plexo de atribuições

No Acórdão 1.628/2018 – Plenário, o mesmo fato — contratação de empresas cujos sócios eram servidores do município — produz três resultados: a pregoeira não é sancionada porque seguiu a prática da municipalidade e cabia a superiores revê-la; o secretário que homologou é sancionado porque "o plexo de atribuições do cargo exigiria" procedimentos que evitassem a falha, inclusive acionar a procuradoria; o secretário de saúde é absolvido porque não lhe era exigível, ao assinar o contrato, verificar a composição societária das empresas. O critério é o que aquele cargo obrigava a fazer. O Acórdão 2.391/2018 – Plenário formula os dois testes cumulativos: competência regimental para agir e possibilidade fática de perceber — o coordenador interino "herdou o plexo de atribuições" e, por ter sido pregoeiro do certame de origem, "possuía todas as condições fáticas para perceber as irregularidades".

Dois julgados de 2026 fixam a medida do dever em sentidos opostos. Do chefe do Executivo "não se exige o acompanhamento individualizado de cada ato administrativo, mas a adoção das medidas necessárias ao cumprimento das determinações expedidas pelo Tribunal" — e a omissão reiterada em atendê-las é dele, não de subordinados (Acórdão 2.006/2026 – Plenário). Já o gestor de empreendimento que não foi comunicado pelo fiscal de divergência no método construtivo, matéria cuja conferência "é atribuição específica" do fiscal, não incorre em omissão culpável; o fiscal, para quem a divergência "era visualmente inconfundível para engenheiro experiente", é multado (Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara).

Quem decide fora da sua área técnica

Três posições que não rivalizam, porque tratam de planos distintos. Primeira: o mérito técnico atribuído a outro agente não gera culpa grave do decisor. Havendo engenheiros formalmente investidos para fiscalizar e atestar, "não vislumbro culpa grave ou erro grosseiro na conduta do ex-gestor municipal no trato com esses aspectos estritamente técnicos, não afetos à atividade de prefeito" (Acórdão 2.012/2022 – 2ª Câmara, embargos com efeitos infringentes que desfizeram duas condenações). Segunda: a atribuição formal não se transfere a terceiro contratado nem se dilui na cadeia: "a função do terceiro é de assistência, não de substituição ao gestor e fiscal" (Acórdão 1.241/2022 – Plenário); "a colegialidade da decisão final não afasta a responsabilidade de quem instrui, propõe ou endossa tecnicamente" (Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara). Terceira: quem decide fora da sua formação tem dever agravado de cercar-se de cautelas (Acórdão 2.699/2019 – 1ª Câmara).

A linha de corte é o objeto da omissão, não a titulação do agente. Se o que se imputa é o juízo técnico substantivo — preço compatível com o mercado, composição de custos, quantitativo — cometido por norma ou designação a outro setor, aplica-se o 2.012/2022. Se o que se imputa é o dever procedimental do cargo — verificar se o parecer existe, se a recomendação técnica foi cumprida, se o rito foi observado antes de homologar —, a falta de competência técnica não socorre: o homologador do Acórdão 4.447/2020 – 2ª Câmara responde "sem a necessária atenção ao dever de verificar a regularidade" do certame, que tinha sinais de alerta, e não por erro de avaliação de preços. Do não especialista exige-se o discernimento do óbvio: "ainda que os agentes não detivessem conhecimentos específicos em relação ao objeto licitado, era esperado que pudessem distinguir" que não se tratava de serviço continuado (Acórdão 2.126/2024 – Plenário); diretores de áreas não técnicas têm "o dever mínimo de não aprovar alteração contratual de elevado impacto financeiro sem análise técnica suficiente" (Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara). A falta de formação técnica não exclui, mas opera na dosimetria — a multa do agente procedimental fica abaixo da do agente técnico (Acórdão 4.447/2020 – 2ª Câmara, Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara).

Falta de capacitação não é escusa, e a razão é precisa: quem sabe não estar habilitado para tarefa que lhe foi atribuída deve recusá-la ou reportar ao superior; ao executá-la, assume o risco (Acórdão 1.174/2016 – Plenário, Acórdão 2.449/2018 – Plenário, Acórdão 2.126/2024 – Plenário). O caso é outro quando a tarefa não integrava as atribuições do agente — aí o fundamento é a ausência de competência regimental e de nexo, não a inaptidão (seção 07).

04Quem segue parecer

A existência de um parecer produz três regras distintas sobre a culpabilidade de quem decide.

• Parecer jurídico desfavorável desconsiderado sem motivação é erro grosseiro. O parecer desfavorável "vincula o gestor, impedindo-o de celebrar o ajuste ou tornando-o exclusivamente responsável pelos danos" (MS 29.137, no Acórdão 1.264/2019 – Plenário; Acórdão 2.599/2021 – Plenário, Acórdão 2.503/2024 – 2ª Câmara). Atestar que as recomendações foram acolhidas quando não foram agrava (Acórdão 2.599/2021 – Plenário).
• Parecer favorável não blinda quando o vício é de fácil detecção. "Não cabe ao superior hierárquico o papel meramente figurativo de referendar atos administrativos, sobretudo eivados de graves irregularidades, escudando-se em pareceres favoráveis de instâncias inferiores", salvo "se os vícios forem de difícil detecção" (Acórdão 14.536/2019 – 1ª Câmara, acórdão adotado nas razões do revisor). É o ponto de encontro com o art. 12, § 6º, do Decreto 9.830/2019: a responsabilização pela opinião técnica "não se estende automaticamente ao decisor". O Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara testa a regra no limite — reequilíbrio calculado por engenheiro contratado, aprovado em sucessivas instâncias técnicas e jurídicas — e a mantém: "a questão não está na qualificação profissional do parecerista, mas na ausência de verificação, pelos agentes que endossaram a metodologia, de sua compatibilidade com a estrutura do BDI contratual e com os critérios do edital". O critério que separa o erro grosseiro da "divergência razoável de interpretação técnica" é a sedimentação da orientação contrariada: edital, contrato, jurisprudência consolidada.
• Cumprir o parecer pela metade é pior do que não tê-lo. Comissão que desclassificou proposta invocando parecer técnico que, no mesmo documento, recomendava diligência prévia (Acórdão 7.477/2024 – 2ª Câmara).

O parecerista, por sua vez, responde por dolo ou erro grosseiro — regra que o Tribunal já aplicava desde 2003 e que o art. 28 apenas positivou (Acórdão 9.294/2020 – 1ª Câmara; MS 24.631 do STF). O Acórdão 2.198/2026 – Plenário tipifica a hipótese: parecer que, para fundamentar pagamento de verbas sem previsão legal, apoia-se em "decisão isolada de Turma" contra a orientação do órgão de uniformização do mesmo tribunal, "sem exame crítico dos precedentes então predominantes" e sem analisar os impactos financeiros — "não se trata de sancionar mera divergência interpretativa". O grau residual de controvérsia não exclui o erro grosseiro, mas reduziu as multas à metade. A complexidade da matéria, portanto, só escusa enquanto a resposta jurídica for genuinamente controvertida (Acórdão 14.536/2019 – 1ª Câmara: a dúvida sobre a exigência de concurso "só seria razoável nos momentos imediatamente posteriores à promulgação da Constituição").

05Condutas e defesas

O catálogo reúne o que o Tribunal já decidiu sobre condutas concretas — as que tipificou como erro grosseiro, as em que o afastou — e as alegações de defesa que, por si sós, não escusam. A lógica de fundo é a mesma em todas as linhas: o que se pergunta é se o agente, com o cargo que tinha e nas circunstâncias reais, falhou onde pessoa de diligência abaixo do normal não falharia.

Os afastamentos mais relevantes combinam o art. 28 com o art. 22: realidade operacional adversa, crise herdada, controvérsia fática documentada, disfunções de fluxo. O limite é comum a todos: os dois artigos "não autorizam a completa inércia administrativa" (Acórdão 2.006/2026 – Plenário), e exigem "obstáculos e dificuldades reais e concretas" (Acórdão 1.670/2026 – 2ª Câmara).

06Multa e débito: dois planos, uma disputa

O voto que criou o conceito de erro grosseiro criou, no mesmo passo, a separação entre sanção e ressarcimento. No Acórdão 2.391/2018 – Plenário, o Tribunal afastou a multa de um responsável por falta de culpa grave e, no mesmo responsável, manteve o débito: "as alterações promovidas na LINDB, em especial no art. 28, não provocaram uma modificação nos requisitos necessários para a responsabilidade financeira por débito. O dever de indenizar os prejuízos ao erário permanece sujeito à comprovação de dolo ou culpa, sem qualquer gradação" (itens 146 e 147). A fórmula binária é a do Acórdão 11.762/2018 – 2ª Câmara: para o ressarcimento basta a culpa simples; para a sanção, culpa grave ou dolo.

A linha de 2025 nasceu em declaração de voto no Acórdão 1.835/2024 – Plenário, que desmonta o fundamento constitucional da linha clássica: o art. 37, § 6º, trata do dano que o Estado causa ao particular e do regresso contra o agente; o dano que o agente causa ao Estado não está ali, e nada impede que lei ordinária gradue a culpa. O voto condutor daquele acórdão, do autor do 2.391/2018, registrou a "forte corrente doutrinária" contrária à sua própria tese e mandou estudar os impactos de eventual mudança. O estudo foi apreciado no Acórdão 2.305/2025 – Plenário, que arquivou os autos "sem a pretensão de definir qualquer mudança jurisprudencial" — mas cujo voto traz o argumento mais forte da linha nova: o art. 73 da Lei 14.133/2021 já exige "dolo, fraude ou erro grosseiro" para a solidariedade do agente pelo dano em contratação direta indevida, e seria incoerente exigir mais de quem fez concorrência do que de quem dispensou a licitação. O mesmo voto fixa uma regra de transição: o art. 28, no plano do ressarcimento, "não possui caráter sancionador", e eventual mudança não fundamentaria recursos contra débitos já imputados.

O estado da questão. Em número de acórdãos de Plenário posteriores a julho de 2025, a linha nova lidera — sete, em quatro casos, contra um —, mas seis dos sete são do mesmo relator, a série de quatro tomadas de contas do Sesi/Senai do Distrito Federal (Acórdão 2.257/2026 – Plenário, Acórdão 2.258/2026 – Plenário, Acórdão 2.259/2026 – Plenário, Acórdão 2.320/2026 – Plenário) conta como um caso, e o Acórdão 680/2026 – Plenário, unânime e posterior ao 1.460/2025, reafirmou a linha clássica com os ministros da linha nova presentes. Em todos os acórdãos da linha nova a ausência de culpa grave concorre com outro fundamento suficiente — vício imperceptível, dano descaracterizado, ausência de nexo —, de modo que em nenhum deles a tese foi decisiva. As duas linhas convivem por unanimidade, cada uma aplicada pelo relator que a sustenta, sem incidente de uniformização. Divergência real e aberta.

O que se pode pedir sob a linha clássica. Três válvulas, todas com precedente de Plenário. A redução equitativa do art. 944, parágrafo único, do Código Civil — "excessiva desproporção entre a gravidade da culpa e o dano" —, que o Acórdão 1.835/2024 – Plenário aplicou a dirigentes da Petrobras solidários com empreiteiras, calculando a cota pela disparidade de capacidade econômica, "desde que mantida a obrigação de reparação integral em face de outros responsáveis"; seguida no Acórdão 2.008/2024 – Plenário, Acórdão 1.249/2025 – Plenário e Acórdão 723/2026 – Plenário, e recusada no Acórdão 680/2026 – Plenário. O art. 22, § 1º: o Acórdão 545/2026 – Plenário afastou o débito de gestores da Petrobras por ausência de "reprovabilidade significativa", porque "as dimensões dos negócios da Petrobras atraem a possibilidade de danos gigantescos, não sendo jurídica a desproporcional transposição do risco da atividade ao agente público", mantendo o ressarcimento pelas contratadas. E o nexo, que opera sob as duas linhas e é o tema da próxima seção. Uma consequência que poucos votos notam: quando o débito do agente cai e o contratado recebeu sob contrato válido, ninguém ressarce — "o custo da ineficiência administrativa é absorvido pelo erário" (Acórdão 8.007/2025 – 1ª Câmara).

Duas fórmulas a ler com cautela. "A existência do débito é condição necessária e suficiente para a aplicação da multa" do art. 57 (Acórdão 2.066/2026 – 2ª Câmara) — no caso a culpa grave estava demonstrada, e a frase não deve ser citada contra responsável de culpa leve. E "a imputação das sanções, assim como do débito, exige apenas a verificação da ocorrência de culpa, em qualquer uma de suas modalidades" (Acórdão 2.503/2024 – 2ª Câmara, por incorporação da instrução) — imprecisão de redação que o próprio voto desmente no parágrafo anterior.

07Nexo: quem causou o dano

A imputação de débito tem três elementos cumulativos: dano quantificado, conduta individualizada que caracterize culpa, e nexo entre a conduta e o dano (Acórdão 185/2016 – Plenário). O nexo é etapa independente — provar irregularidade não é provar causalidade — e se afere agente por agente: "a responsabilidade do agente público não se presume, e tampouco se presume a solidariedade" (Acórdão 249/2010 – Plenário). Este é o eixo que decide os casos de cadeia longa, e não depende de qual linha prevaleça na seção anterior.

Que causalidade o Tribunal aplica

A teoria do dano direto e imediato, do art. 403 do Código Civil (RE 130.764): causa é "aquela necessária e mais próxima à ocorrência" do resultado (Acórdão 1.721/2016 – Plenário). O Acórdão 2.760/2018 – Plenário a tempera com o critério da necessariedade, porque "nem sempre o antecedente mais próximo cronologicamente é o que efetivamente determina o resultado", e fixa a fórmula hoje mais reproduzida: havendo conjunto de causas, "verificar se a conduta possui relação direta e imediata com o dano bem como se ela foi decisiva e necessária para sua ocorrência". A equivalência dos antecedentes — que alcançaria quem "sequer participou da execução do contrato" — é expressamente recusada.

Concausa não rompe o nexo nem reduz o débito: dois autores que concorrem para o dano respondem solidariamente (art. 942 do Código Civil; Acórdão 1.501/2018 – 1ª Câmara), e a proposta de preço acima do mercado é concausa que solidariza o contratado mesmo havendo erro da Administração no orçamento (Acórdão 1.304/2017 – Plenário). O nexo se rompe por fato superveniente e exclusivamente determinante: a Súmula 371 do STJ, editada depois da decisão de investir, reclassificou o risco e tornou a provisão obrigatória — "julgar a racionalidade de uma decisão do passado com base em eventos que só se tornariam conhecidos no futuro é precisamente o que o art. 24 da LINDB visa a coibir" (Acórdão 2.895/2025 – Plenário). Fato de terceiro só rompe se for causa determinante, não circunstância concorrente (Acórdão 1.515/2026 – 2ª Câmara); cadeia longa não é cadeia rompida quando os elos posteriores foram viabilizados pela conduta inicial (Acórdão 1.913/2025 – Plenário).

Omissão, dever de agir e atribuição efetiva

Omissão só é causa quando havia dever de agir e a ação omitida teria evitado o dano. "Mesmo uma eventual conduta omissiva não pode ser presumida, pois essa dimana de um dever funcional que, no caso concreto, não estava evidente no Regulamento Interno" (Acórdão 2.322/2010 – 1ª Câmara): a imputação por omissão exige localizar, no ato de organização, o dever descumprido. Omissões remotas não bastam — a falta de supervisão do ministério sobre projeto executado por hospital "não pode ser considerada causa direta, imediata e determinante" dos pagamentos indevidos feitos lá (Acórdão 2.760/2018 – Plenário) —; omissões funcionalmente qualificadas e contíguas ao dano, sim — os encarregados de supervisionar a obra que permitiram medição e pagamento acima da planilha (Acórdão 1.721/2016 – Plenário). Fraudar a licitação e pagar por serviço não prestado são elos distintos: a comissão que direcionou o certame não responde pelo débito do pagamento posterior (Acórdão 2.544/2020 – Plenário), salvo quando a licitação foi o instrumento de criação do próprio veículo do desvio (Acórdão 1.600/2014 – Plenário).

Daí a regra que mais serve ao agente de cadeia longa: a responsabilidade acompanha a atribuição efetivamente exercida, não o cargo. O gerente da Petrobras que assinou o documento aprobatório de aditivo "em sua respectiva área de atuação", com a análise técnica e econômica cometida a comissão de negociação, foi excluído do débito — "não sendo razoável exigir do defendente que fosse conhecedor de preços de estacas, movimentação de solo, concreto" —, e o débito migrou para o coordenador da comissão (Acórdão 723/2026 – Plenário). A prefeita com deveres gerais de supervisão não responde por irregularidades "de natureza eminentemente técnica e operacional" que não eram ostensivas, porque a ausência de controles "não autoriza transferir automaticamente à prefeita o papel técnico-operacional que caberia aos agentes responsáveis pela fiscalização, medição, orçamento e liquidação" — salvo se tiver escolhido fiscais manifestamente incapazes, ignorado alertas, dispensado controles mínimos, agido em conluio ou autorizado pagamentos diante de irregularidades evidentes (Acórdão 3.197/2026 – 1ª Câmara). O limite: a alegação de incompetência não socorre quem exerceu a atribuição de fato, a assumiu voluntariamente ou deu início ao ato (Acórdão 2.449/2018 – Plenário, Acórdão 11.289/2021 – 1ª Câmara).

A culpa exige que o resultado fosse antevisível: a servidora que cedeu a senha de boa-fé a colega, sem conhecer o esquema fraudulento nem dele se beneficiar, não responde pelo dano (Acórdão 6.544/2010 – 1ª Câmara). Quem emprestou o nome para constituir empresa sem exercer direitos de sócio, e quem foi usado em condição de vulnerabilidade por agente de má-fé, sai da relação processual (Acórdão 2.823/2011 – Plenário, Acórdão 3.015/2011 – 2ª Câmara, Acórdão 220/2022 – Plenário) — por ausência de ingerência, não por boa-fé, que isoladamente não exclui o débito (Acórdão 3.160/2008 – 2ª Câmara).

O ônus do nexo é do Tribunal. A inversão do ônus que decorre do dever de prestar contas alcança o nexo financeiro — provar que os recursos foram aplicados no objeto —, não o nexo de imputação: "cabe ao TCU, no caso, demonstrar os fatos em face dos quais condena os gestores" (Acórdão 2.544/2020 – Plenário); presumir a integridade do sistema para inferir a autoria da fraude "não permite responsabilizar um agente público por um ilícito de tal gravidade, sem a existência de elementos probatórios mínimos" (Acórdão 240/2026 – Plenário, adotado nas razões do revisor). O ofício citatório deve descrever o nexo em item próprio; sua ausência é vício alegável (Acórdão 2.688/2020 – Plenário).

08Dificuldades reais do gestor

O art. 22 da LINDB é comando ao julgador — "imperativo considerar" os obstáculos e dificuldades reais (Acórdão 1.290/2022 – Plenário, Acórdão 60/2020 – Plenário) — e, ao mesmo tempo, "não é salvo-conduto, mas aferição concreta" (Acórdão 1.547/2026 – Plenário, Acórdão 3.498/2026 – 1ª Câmara). A tensão se resolve pela prova. A jurisprudência que rejeita a alegação não é hostil ao instituto; é uma jurisprudência do ônus, e o relator que mais a rejeita é o segundo que mais a aplica.

O que a alegação precisa ter

Cinco exigências cumulativas. Especificidade: "a difícil realidade dos pequenos municípios", "levada ao extremo, poderia ser suscitada por qualquer gestor" (Acórdão 7.979/2020 – 1ª Câmara; Acórdão 2.328/2025 – Plenário: demonstração "objetiva e inconteste"). Externalidade: a complexidade da licitação, o volume de trabalho e a rotina do cargo não são obstáculos, são o cargo (Acórdão 6.145/2024 – 2ª Câmara; Acórdão 3.386/2026 – 1ª Câmara: o art. 22 "não resguarda erro grosseiro"); invasão de terreno público por terceiros, sim (Acórdão 8.127/2025 – 1ª Câmara). Nexo: a circunstância deve explicar a conduta imputada, não apenas coexistir com ela (Acórdão 541/2026 – Plenário; Acórdão 2.677/2026 – 1ª Câmara: falecimento e pandemia não afastam débito por despesa não comprovada). Contemporaneidade: o obstáculo deve estar documentado à época, não reconstruído para a defesa (Acórdão 33/2026 – 2ª Câmara; Acórdão 3.624/2026 – 1ª Câmara: "colaboração tardia não é salvo-conduto") — temperada quando o lapso torna a exigência iníqua (Acórdão 438/2026 – Plenário: não se exige "do passado padrão documental não instituído"). Oportunidade: é alegação de mérito; não cabe em embargos quando não suscitada antes (Acórdão 1.626/2026 – Plenário), salvo se foi alegada e ignorada (Acórdão 2.463/2019 – Plenário).

Que efeito produz

Em 2019 as circunstâncias práticas eram "atenuante da culpabilidade, não causa excludente" (Acórdão 6.196/2019 – 2ª Câmara, Acórdão 13.086/2019 – 2ª Câmara); em 2025 o Plenário admitiu que, demonstrada a inexigibilidade de conduta diversa, elas removem o pressuposto da culpabilidade e afastam a responsabilização (Acórdão 886/2025 – Plenário, adotado nas razões do revisor). As duas regras coexistem: o art. 22 não é excludente automática, mas pode sê-lo quando a prova a sustenta. Quanto ao débito, a linha restritiva o reserva às sanções (Acórdão 6.196/2019 – 2ª Câmara, Acórdão 534/2026 – 1ª Câmara); a linha majoritária desde 2021 usa o § 1º para afastar ou reduzir o débito quando a circunstância rompe o nexo ou torna desproporcional a imputação integral (Acórdão 1.151/2021 – Plenário, Acórdão 1.429/2024 – Plenário, Acórdão 545/2026 – Plenário, Acórdão 4.817/2026 – 1ª Câmara) — não porque o dano seja escusável, mas porque a conduta situada nas circunstâncias não é a causa jurídica do dano, ou o dano imputável é menor. Onde o dano é objetivo e a conduta é sua causa, o art. 22 não o dissolve (Acórdão 7.084/2024 – 2ª Câmara, Acórdão 2.677/2026 – 1ª Câmara). O efeito mais frequente é a mudança do juízo sobre as contas: de irregulares para regulares com ressalva, sem multa, com sanção só à empresa (Acórdão 1.082/2019 – Plenário, Acórdão 8.163/2025 – 1ª Câmara).

Dosimetria e detração

O § 2º não cria rol nem tabela (Acórdão 65/2023 – 1ª Câmara; Acórdão 2.783/2022 – 2ª Câmara: "o TCU não realiza dosimetria objetiva"). O método que se consolidou parte de uma pena-base em torno de 10% do débito, ou do teto quando não há débito, modulada pelos vetores do parágrafo, com o ônus de trazer atenuantes atribuído ao responsável (Acórdão 4.479/2020 – 1ª Câmara). Agravam: antecedentes — condenações transitadas, ainda que antigas (Acórdão 3.075/2025 – 1ª Câmara); reiteração ao longo de ciclos de monitoramento, que levou multa a 92% do máximo (Acórdão 2.006/2026 – Plenário); vulto e multiplicidade de irregularidades (Acórdão 755/2025 – Plenário); dolo, que leva ao teto (Acórdão 2.020/2022 – 1ª Câmara, Acórdão 1.764/2026 – Plenário). Atenuam: ausência de antecedentes, com multa na faixa de 5% a 10% (Acórdão 7.979/2020 – 1ª Câmara, Acórdão 1.525/2025 – 1ª Câmara); colaboração, devolução voluntária e medidas corretivas tempestivas, que em situações-limite dispensam a sanção (Acórdão 1.736/2021 – Plenário, Acórdão 2.887/2024 – 1ª Câmara); grau residual de controvérsia jurídica, que reduziu multas à metade sem afastar o erro grosseiro (Acórdão 2.198/2026 – Plenário); menor evidência do vício para quem não é da área técnica (Acórdão 3.646/2026 – 1ª Câmara); redução equitativa do débito, que arrasta a multa por simetria (Acórdão 723/2026 – Plenário). O § 2º também corrige em recurso a desproporção: de R$ 50 mil para R$ 20 mil, com extensão ao corresponsável (Acórdão 1.691/2022 – 1ª Câmara).

O § 3º — detração de sanções de mesma natureza e mesmo fato — evoluiu de leitura restritiva (Acórdão 416/2021 – Plenário: só rege pena por aplicar) para prática consolidada: inidoneidade da CGU descontada da inabilitação do TCU, mesmo após o trânsito (Acórdão 977/2023 – Plenário, "evoluindo em meu entendimento"; Acórdão 2.216/2023 – Plenário, detração integral; Acórdão 2.494/2023 – Plenário, representação arquivada porque a sanção da CGU já durava seis anos); suspensão disciplinar que dispensou nova multa (Acórdão 10.307/2023 – 1ª Câmara); multa administrativa do Ministério da Saúde abatida da multa do art. 57, por coincidência parcial da base fática (Acórdão 3.413/2026 – 1ª Câmara). Não se compensam: devolução de vantagem indevida à CGU/AGU, acordo de não persecução penal e irregularidades distintas (Acórdão 239/2024 – Plenário, Acórdão 5.976/2022 – 1ª Câmara, Acórdão 534/2026 – 1ª Câmara).

Quanto ao particular: o caput e o § 1º são "endereçados precipuamente ao gestor público" (Acórdão 2.768/2019 – Plenário, Acórdão 1.551/2025 – Plenário), mas protegem quem age sob circunstâncias impostas — orçamentista com três dias para orçar, proponente cultural, fundação convenente cuja meta dependia do concedente (Acórdão 3.227/2020 – Plenário, Acórdão 8.619/2021 – 1ª Câmara, Acórdão 4.817/2026 – 1ª Câmara) —, não a empresa que apenas recebeu o pagamento indevido. Os §§ 2º e 3º valem para todos (Acórdão 3.413/2026 – 1ª Câmara: o non bis in idem "se irradia por todo o direito administrativo sancionador").

09Orientação da época

O art. 24 da LINDB veda que a revisão de ato, contrato ou processo, "na esfera controladora", declare inválida situação plenamente constituída com base em mudança posterior de orientação geral. O Tribunal o aplica a si mesmo (Acórdão 4.719/2020 – 1ª Câmara; Acórdão 7.495/2025 – 1ª Câmara: "o dever de transportar-se à época dos fatos e de avaliar a conduta não com base em entendimentos atualmente consolidados, mas à luz do estado da arte do direito então vigente") e o trata como par do art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/1999. Rege o julgamento posterior a 2018, qualquer que seja a data dos fatos (Acórdão 8.643/2023 – 1ª Câmara).

O que é orientação geral. A jurisprudência majoritária do próprio TCU à época — que até 2017 dispensava a devolução de recursos do SUS aplicados com desvio de objeto (Acórdão 2.062/2021 – Plenário); que mandava usar a tabela CMED como referência de preço de medicamentos (Acórdão 1.639/2024 – Plenário); que admitia a cumulação de quintos e opção registrada há mais de cinco anos (Acórdão 785/2022 – 2ª Câmara). A orientação do órgão setorial ou a norma interna a que o agente estava vinculado — "não era razoável exigir do ordenador de despesa que descumprisse a resolução editada pelo Tribunal ao qual servia" (Acórdão 2.620/2022 – 2ª Câmara); orientação do Ministério da Saúde à época (Acórdão 2.863/2025 – Plenário). A prática reiterada e de conhecimento público, inclusive pela inércia do próprio controle: dezenove anos de interpretação endossada pela ANTT e não questionada pelo TCU (Acórdão 174/2019 – Plenário); despesa praticada há décadas, constatada em várias contas anteriores e nunca contestada (Acórdão 42/2024 – Plenário). O ônus de identificar a orientação e demonstrar que a seguiu é de quem a invoca (Acórdão 3.867/2019 – 2ª Câmara).

O que não é. Acórdão isolado, ainda que de Plenário, quando os demais órgãos não seguiram a prática (Acórdão 1.853/2023 – Plenário); jurisprudência dividida (Acórdão 5.681/2025 – 2ª Câmara); decisão reformada ou pendente de recurso (Acórdão 1.244/2020 – Plenário); auditorias anteriores que não examinaram o ponto — "julgamentos pretéritos não fazem coisa julgada administrativa em relação a irregularidades não identificadas" (Acórdão 992/2022 – Plenário); notas técnicas sem publicidade; orientação de órgão incompetente para a matéria (Acórdão 7.495/2025 – 1ª Câmara); tabelas de preço e parâmetros de BDI, que "são apenas um parâmetro de análise" — "a orientação geral do ordenamento sempre foi considerar ilegal o ajuste com sobrepreço" (Acórdão 1.142/2022 – Plenário, Acórdão 1.136/2025 – Plenário, Acórdão 664/2026 – Plenário); decisão que apenas reafirma norma expressa (Acórdão 3.867/2019 – 2ª Câmara, Acórdão 4.126/2026 – 1ª Câmara).

O que não é mudança de orientação. A primeira apreciação de legalidade de um ato (Acórdão 992/2022 – Plenário; e toda a linha dos atos de pessoal pendentes de registro); a correção de ilegalidade originária, ainda que tolerada antes (Acórdão 1.599/2019 – Plenário, Acórdão 2.314/2026 – Plenário); a mudança da própria lei — o art. 24 pressupõe "a imutabilidade das normas sobre as quais as interpretações recaem", e por isso protegeu os fatos anteriores à LC 141/2012, não os posteriores (Acórdão 2.062/2021 – Plenário); a determinação do próprio TCU dirigida ao órgão (Acórdão 2.509/2023 – Plenário); a súmula que consolida o que já se decidia (Acórdão 3.266/2022 – 1ª Câmara). E contrato com sobrepreço não é situação plenamente constituída: entender o contrário "é admitir a existência de um direito adquirido ao superfaturamento" (Acórdão 1.142/2022 – Plenário).

Efeitos. O art. 24 afasta o débito quando o critério de imputação decorre de mudança de orientação do próprio Tribunal sobre a comprovação da despesa ou o parâmetro de preço, com base legal constante (Acórdão 4.719/2020 – 1ª Câmara, Acórdão 2.062/2021 – Plenário, Acórdão 1.639/2024 – Plenário, Acórdão 5.738/2025 – 1ª Câmara); afasta só a sanção quando a irregularidade é objetiva e o que a orientação da época explica é a conduta (Acórdão 2.620/2022 – 2ª Câmara; Acórdão 2.895/2025 – Plenário: "punir os gestores por não adotarem um procedimento não obrigatório seria criar um dever retroativo"); não afasta o débito por sobrepreço, por obrigação constante do próprio instrumento ou de norma expressa (Acórdão 1.626/2018 – Plenário, Acórdão 1.613/2022 – 1ª Câmara). A responsabilidade migra para quem podia mudar a orientação — o presidente do tribunal que editou a resolução, a diretoria do banco cujo modelo os técnicos seguiam (Acórdão 2.620/2022 – 2ª Câmara, Acórdão 1.330/2024 – Plenário). Protege o passado, não congela o futuro: para relações continuadas, o remédio é a cessação prospectiva (Acórdão 1.599/2019 – Plenário, Acórdão 599/2022 – Plenário). E a modulação pelo próprio Tribunal, ao fixar tese nova, é a forma ordinária de cumpri-lo: "o entendimento firmado neste acórdão aplica-se somente a partir da sua publicação" (Acórdão 2.313/2021 – Plenário, Acórdão 786/2021 – Plenário, Acórdão 2.874/2021 – Plenário) — embora não seja exigível de ofício quando não houve mudança de orientação (Acórdão 1.150/2026 – Plenário).

10Boa-fé

No processo de contas, a boa-fé é examinada num momento e para um fim: na resposta à citação, para permitir a fixação de novo e improrrogável prazo de recolhimento do débito apenas atualizado, sem juros (art. 12, § 2º, da Lei 8.443/1992; art. 202, §§ 2º a 6º, do Regimento Interno). Reconhecida a boa-fé e inexistindo outra irregularidade, abre-se o prazo; liquidado o débito, as contas são julgadas regulares com ressalva e se dá quitação. Não reconhecida, julga-se desde logo pela irregularidade, com juros e multa (Acórdão 877/2012 – 1ª Câmara, Acórdão 3.882/2014 – 2ª Câmara). O reconhecimento isolado não produz efeito: é condição para uma faculdade que o responsável precisa exercer, liquidando tempestivamente (Acórdão 7.815/2010 – 1ª Câmara); e a única hipótese legal de quitação sem juros é essa — o contrário "se constituiria num incitamento ao desvio de recursos e posterior recolhimento apenas do principal" (Acórdão 7.936/2018 – 2ª Câmara).

Boa-fé objetiva, não ausência de dolo. "De boa-fé se considera o responsável que, em que pese a ocorrência de dano ao erário ou outra irregularidade, tenha zelado por seguir as normas pertinentes, os preceitos e os princípios do direito. A análise, portanto, é feita sob o ponto de vista objetivo" (Acórdão 1.921/2011 – 2ª Câmara). A distinção vem do Acórdão 88/2007 – Plenário: a não comprovação de má-fé produz boa-fé subjetiva; a que o Regimento exige é a objetiva, "vinculada à ausência de culpa, e não de dolo". Empregados que pagaram cheques sem conferir saldos "não observaram as regras basilares de cunho bancário" e não têm boa-fé, "ainda que não tenham desejado provocar prejuízos" (Acórdão 7.815/2010 – 1ª Câmara). O exame pressupõe conduta honesta, leal e diligente "durante toda a gestão" ou "justificativa amparada no direito" para o descumprimento (Acórdão 7.936/2018 – 2ª Câmara), e exige "algum ato ou fato capaz de caracterizar a conduta zelosa" — atitudes concretas tendentes a atenuar ou impedir a irregularidade (Acórdão 2.399/2014 – Plenário).

Não se presume. "Tratando-se de processos atinentes ao exercício do controle financeiro da Administração Pública, a boa-fé não pode ser presumida, devendo ser demonstrada e comprovada a partir dos elementos que integram os autos", porque cabe ao gestor comprovar a boa aplicação dos recursos (Acórdão 763/2007 – 2ª Câmara, repetido literalmente por dezoito anos até o Acórdão 3.794/2025 – 2ª Câmara); "o princípio do in dubio pro reo não cabe nos processos em que o ônus de prestar contas incumbe ao gestor" (Acórdão 1.322/2007 – Plenário). A síntese operável é a do Acórdão 4.667/2017 – 1ª Câmara: não pode ser "acatada a partir de mera alegação", e deve estar "corroborada em contexto fático propício". Excluem-na o descumprimento de norma sem justificativa jurídica, a omissão no dever de prestar contas (Acórdão 1.007/2008 – 2ª Câmara), o conhecimento da situação irregular — oito notificações desatendidas (Acórdão 4.466/2011 – 2ª Câmara) —, a sistematicidade das falhas e o erro grosseiro reconhecido, que nos votos recentes conduz, em cadeia, à negativa de boa-fé (Acórdão 3.794/2025 – 2ª Câmara). Não a demonstram a apresentação de defesa (Acórdão 3.882/2014 – 2ª Câmara), a colaboração posterior aos fatos — a boa-fé "deve ser aferida quanto ao momento pretérito" (Acórdão 1.191/2019 – Plenário) —, o recolhimento antecipado do débito, a confissão do recebimento indevido nem a ausência de dolo apurada em juízo (Acórdão 8.928/2015 – 2ª Câmara).

Pessoa jurídica. A premissa clássica é que a boa-fé "somente pode ser analisada em relação à conduta humana" (Acórdão 4.274/2013 – 1ª Câmara) — de que se extraíram consequências opostas: tratar o ente público como quem a tem (Acórdão 609/2010 – 2ª Câmara) ou condená-lo desde logo se há outra irregularidade (Acórdão 1.600/2011 – 1ª Câmara). A saída consolidada distingue: para pessoa jurídica de direito privado, examina-se a conduta de seus administradores, cujos atos a obrigam (art. 47 do Código Civil; Acórdão 1.915/2015 – Plenário, Acórdão 8.911/2020 – 2ª Câmara) — embora alguns votos examinem diretamente a boa-fé de sociedades empresárias (Acórdão 1.191/2019 – Plenário).

O que o reconhecimento não alcança. O débito: "a caracterização de boa-fé não afasta a responsabilidade, bastando o resultado danoso ao erário, o elemento subjetivo e o vínculo causal" (Acórdão 4.667/2017 – 1ª Câmara). Fora da hipótese do novo prazo, a boa-fé opera como atenuante da multa — e, no caso mais forte, levou a tornar sem efeito as multas aplicadas (Acórdão 1.894/2018 – 2ª Câmara). Nenhuma decisão a invocou com sucesso contra a inabilitação.

11Pontos em disputa

Sete questões têm julgados em sentidos opostos. Em cada uma, os dois lados e a orientação que decorre do estado atual.

12Na prática

13Julgados e normas

Os acórdãos que estruturam o tema

Normas

Siglas dos relatores

Nos destaques deste guia — o essencial, os pontos em disputa e a tabela de julgados de referência —, a sigla entre parênteses identifica o relator do acórdão; quando o acórdão foi redigido por outro ministro, prevalece a sigla do redator, e "rev." indica acórdão adotado nas razões do revisor. AA Ana Arraes · AAA Antonio Anastasia · AC Aroldo Cedraz · AN Augusto Nardes · ASC Augusto Sherman · BD Bruno Dantas · BZ Benjamin Zymler · JGO Jorge Oliveira · JJ José Jorge · JPJ Jhonatan de Jesus · MBC Marcos Bemquerer · OJC Odair Cunha · VR Vital do Rêgo · WAR Walton Alencar Rodrigues · WDO Weder de Oliveira.

Sobre este guia. Síntese elaborada a partir das decisões do Tribunal de Contas da União sobre erro grosseiro, culpa, nexo de causalidade, boa-fé e os arts. 22, 24 e 28 da LINDB, com leitura dos votos, e não apenas das ementas. Contabilizam como posição do Tribunal apenas o voto condutor, a declaração de voto que prevaleceu, o voto revisor adotado e o dispositivo do acórdão; pareceres do Ministério Público e instruções das unidades técnicas aparecem só quando identificados como tais. Sessões consultadas até setembro de 2026. Onde a jurisprudência diverge, os dois lados foram apresentados. Este material não substitui a leitura dos acórdãos nem constitui orientação jurídica para caso concreto.