Atlas do Controle Externo  ·  versão pocket

A taxa de BDI em obras públicas

O que entra na taxa, o que desce para a planilha de custos diretos, que tributos ela comporta e por que percentual elevado, isolado, não prova sobrepreço. Uma doutrina construída entre 2003 e 2014, estabilizada desde então — e aplicada sem ressalva sob a Lei 14.133/2021.

Jurisprudência examinada até 6 de agosto de 2026 · 99 verbetes da jurisprudência selecionada do TCU sobre BDI na licitação, no orçamento-base, na proposta e no contrato, e os respectivos votos · atualizado em setembro de 2026

01A regra matriz da composição

O BDI — Bonificação e Despesas Indiretas, LDI nos julgados mais antigos — é o elemento orçamentário destinado a cobrir despesas não diretamente relacionadas à execução do objeto e a remunerar o contratado. A formulação canônica de sua composição está no Acórdão 2.622/2013 – Plenário (rel. Marcos Bemquerer), paradigma metodológico vigente:

A taxa de BDI deve ser formada pelos componentes: administração central, riscos, seguros, garantias, despesas financeiras, remuneração do particular e tributos incidentes sobre a receita auferida pela execução da obra. Custos diretamente relacionados com o objeto da obra, passíveis de identificação, quantificação e mensuração na planilha de custos diretos (administração local, canteiro de obras, mobilização e desmobilização, dentre outros), não devem integrar a taxa de BDI.

Acórdão 2.622/2013 – Plenário

O critério de corte é contábil e operacional, e foi enunciado com precisão no ano seguinte pelo Acórdão 3.034/2014 – Plenário (rel. Augusto Sherman): compõem o BDI somente os custos alocados com base em critérios de rateio, estimativas ou aproximações. O que admite identificação, quantificação e medição direta desce para a planilha. A mesma regra, em redação de primeira geração, já estava no Acórdão 325/2007 – Plenário (rel. Guilherme Palmeira), fundador da doutrina, e no Acórdão 1.745/2009 – Plenário: o BDI comporta apenas o que a contabilidade classifica como despesa indireta.

A dualidade tem duas exceções que a confirmam. Os riscos ficam obrigatoriamente na taxa, em item único: prevê-los na planilha equivaleria à "verba" vedada pelo art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993 (Acórdão 648/2016 – Plenário, rel. Benjamin Zymler). E a administração central é remunerada pelo BDI, ao contrário da local — o par foi fechado pelo Acórdão 740/2017 – Plenário, em caso no qual a planilha trazia "administração geral da obra" enquanto o BDI já continha 2,5% de administração local e 1,5% de administração central: despesa indireta na planilha e direta na taxa, com risco de pagamento em duplicidade.

A taxa é da empresa, dentro de limites

As peculiaridades da estrutura de cada empresa são fatores relevantes na fixação dos percentuais, porque determinam os custos indiretos a absorver e a remuneração do capital empregado. Daí a proposição que atravessa toda a matéria, do Acórdão 2.641/2007 – Plenário ao Acórdão 207/2013 – Plenário (rel. Raimundo Carreiro): não cabe ao Tribunal estipular taxa de BDI, e sim verificar a abusividade dos valores pagos a esse título, sem prejuízo de examinar a natureza das despesas que a compõem. Custos unitários e BDI podem diferir entre empresas; o que se afere é o preço final, confrontando o conjunto custo + taxa com os referenciais oficiais (Acórdão 3.237/2012 – Plenário).

02Administração local, canteiro e mobilização

É o eixo mais reiterado da matéria: quinze acórdãos entre 2007 e 2017 dizem, com variações de redação, que administração local, instalação e manutenção de canteiro e mobilização/desmobilização são custos diretos e devem constar da planilha orçamentária, discriminados, e não da taxa. A série vai do 325/2007 – Plenário, matriz, ao 3.034/2014 – Plenário, que a consolida já sob o Decreto 7.983/2013 (art. 9º, parágrafo único, e art. 17). Pelo caminho, o Acórdão 873/2011 – Plenário detalha o conteúdo da rubrica — escritórios, água, luz, telefonia, vale-transporte, alimentação, seguros e assistência do pessoal da obra — e o Acórdão 1.016/2011 – Plenário exige que, nas contratações com recursos federais, o custo esteja no orçamento da contratante e seja pedido às licitantes de forma detalhada.

As razões de decidir, colhidas nos votos, importam mais do que a regra:

A consequência contratual está no Acórdão 3.034/2014 – Plenário: contratos com administração local no BDI, já aditados, devem ser repactuados para transferir o item à planilha, com devolução do que se pagou indevidamente.

A regra tem limite. O que se veda é o cômputo em duplicidade e a distorção do preço, não a rubrica em si. Onde a administração local na taxa conviveu com item equivalente na planilha, houve expurgo por duplicidade; onde a parcela indevida convivia com preço global abaixo do mercado, o Tribunal relevou — as duas soluções estão no mesmo Acórdão 3.241/2012 – Plenário (rel. Valmir Campelo).

03Tributos na taxa

IRPJ e CSLL: a Súmula 254 e suas três camadas

A Súmula TCU 254, aprovada pelo Acórdão 625/2010 – Plenário, é o ponto de chegada de linha iniciada em 2007: o IRPJ e a CSLL "não se consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão na taxa de Bonificações e Despesas Indiretas — BDI do orçamento-base da licitação, haja vista a natureza direta e personalística desses tributos, que oneram pessoalmente o contratado". O fundamento dogmático está no art. 43 do CTN, desenvolvido no voto do 2.622/2013 – Plenário: tributos sobre o lucro não incidem sobre o faturamento da obra e não são despesa, direta ou indireta, do empreendimento. O Acórdão 3.043/2009 – Plenário fecha a porta da dissimulação — a vedação alcança a inclusão explícita ou embutida no lucro bruto do orçamento-base.

Onde a leitura corrente costuma errar é no alcance. A vedação tem três camadas, e só a primeira é proibitiva:

Esse arranjo tornou obsoleta a distinção do Acórdão 2.586/2007 – 1ª Câmara, anterior à Súmula, que admitia a inclusão destacada de IRPJ/CSLL na proposta para optantes do lucro presumido e a recusava às do lucro real: o critério deixou de ser o regime de tributação e passou a ser o documento em que a rubrica aparece — e o resultado, aferido pelo preço.

ISS: proporcionalidade, base de cálculo e fato gerador

Quatro regras convergentes. Primeira, o percentual deve ser compatível com a legislação do município onde os serviços serão prestados, observada a forma local de definição da base de cálculo — diretriz do 32/2008 – Plenário, normatizada pelo 2.622/2013 – Plenário. Segunda, a alíquota há de ser proporcional, pois o imposto não incide sobre materiais e fornecimento de equipamentos (arts. 1º e 2º, II, da LC 116/2003) — 1.514/2011 – Plenário. Terceira, sobre itens de mero fornecimento de equipamentos não há fato gerador, impondo-se expurgar da taxa o percentual respectivo (155/2006 – Plenário, 1.851/2009 – Plenário). Quarta, a fronteira ICMS/ISS segue o local de produção: material produzido pelo prestador fora do canteiro atrai ICMS e sai da base do ISS; produzido no canteiro ou adquirido de terceiros, nela permanece (679/2009 – Plenário). Na execução, admite-se alíquota estimada no orçamento e no contrato, desde que os pagamentos sigam a alíquota real (3.241/2012 – Plenário).

PIS e Cofins: a prova da alíquota efetiva

O item 9.3.2.4 do Acórdão 2.622/2013 – Plenário criou exigência de ordem editalícia pouco observada: as empresas sujeitas à incidência não cumulativa devem apresentar demonstrativo de apuração comprovando que os percentuais adotados na taxa correspondem à média das alíquotas efetivamente recolhidas, consideradas as compensações de créditos do art. 3º das Leis 10.637/2002 e 10.833/2003 — de modo que o preço contratado reflita os benefícios tributários do regime. A tese foi reafirmada onze anos depois pelo Acórdão 1.932/2024 – Plenário, que deu ciência à contratante justamente porque o edital não exigira o demonstrativo.

Tributo extinto: o precedente da CPMF

É o único caso em que o Tribunal determina alteração da taxa de contrato em curso sem exigir demonstração de sobrepreço global — não se afere preço de mercado, suprime-se a contraprestação de encargo que deixou de existir. Extinto tributo considerado na composição do preço contratado, promove-se o expurgo e determina-se a devolução do pago a maior (2.500/2010 – Plenário); a via é o termo aditivo com prévio contraditório, reduzindo os percentuais dos pagamentos posteriores à extinção e compensando nas faturas vincendas (1.515/2010 – Plenário); o fundamento normativo é o art. 65, § 5º, da Lei 8.666/1993 — hoje art. 134 da Lei 14.133/2021 — (2.933/2011 – Plenário).

04BDI diferenciado para fornecimento

Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens.

Súmula TCU 253, aprovada pelo Acórdão 624/2010 – Plenário

A linha nasce no Acórdão 1.595/2006 – Plenário e se constrói em degraus ao longo de 2008: primeiro o gestor deve demonstrar, em estudo técnico, a viabilidade de licitação independente para os itens de percentual expressivo (parcelamento, art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993); comprovada a inviabilidade, aplica-se taxa reduzida, porque não é adequado o percentual único do empreendimento (440/2008 – Plenário). A cautela metodológica veio junto: só a análise do caso concreto define se o BDI será único ou diferenciado, "evitando-se privilegiar determinada fórmula pré-estabelecida" (720/2008 – Plenário).

O Acórdão 7.308/2013 – 1ª Câmara decompôs a Súmula em condições simultâneas, e o Acórdão 2.340/2024 – Plenário as reorganizou em três premissas cumulativas: parcelamento justificadamente inviável; natureza específica, com fornecimento típico por empresas especializadas; percentual significativo, definido no caso concreto. Faltando uma delas, não há dever de diferenciação — o precedente negativo clássico é o Acórdão 2.842/2011 – Plenário, que recusou BDI reduzido a "tubo de PVC rígido para esgoto predial de 100 mm", material ordinário de obra. Do lado positivo, a diferenciação foi imposta a equipamentos eletromecânicos em obra aeroportuária, a tubulação e estações de bombeamento em obra de irrigação e — extensão que desborda o conceito de fornecimento — a mobilização e desmobilização de parcela considerável do valor da obra, em dragagem (179/2017 – Plenário).

O voto acrescenta duas condições de uso: o BDI reduzido pressupõe intermediação — atividade residual da construtora quanto àquele item — e os serviços de montagem, assentamento ou aplicação ficam em item próprio da planilha, sob o BDI geral.

O capítulo rodoviário dos betuminosos

É o caso concreto mais antigo e persistente da diferenciação. Nos contratos licitados sob a Portaria 812/1997-DNER, que previa bonificação de 15% sobre o preço de aquisição de materiais betuminosos, a alteração contratual posterior para pagamento com BDI pleno foi tratada como irregularidade a corrigir, com repactuação, ressarcimento e, se necessário, tomada de contas especial. O mesmo julgado que assim decidiu fixou o contraponto: estando previsto no edital percentual único válido para toda a planilha, não se exige repactuação para reduzi-lo — a regra do certame vincula nos dois sentidos (292/2006 – Plenário).

05As faixas referenciais e sua natureza

Os primeiros referenciais numéricos, do Acórdão 325/2007 – Plenário, foram concebidos para obras de linhas de transmissão e subestações, e a jurisprudência imediatamente posterior tratou de conter a tentação de universalizá-los: os limites "são de cunho referencial e não têm o condão de desconstituir, por si só, taxas superiores" cujos componentes se mostrem corretos (1.330/2009 – Plenário); os percentuais "não podem ser aplicados de forma generalizada ou mesmo linear para todas as obras públicas, em face das nuanças que diferenciam uma obra de outra" (1.211/2013 – Plenário).

A premissa teórica que rege a matéria até hoje foi assentada em 2011: "as diversas características de cada tipo de empreendimento levam a variações nas taxas de BDI adotadas, sendo inviável se considerar tecnicamente adequada a utilização de parâmetro uniforme para todas as obras" — Acórdão 2.369/2011 – Plenário, que constituiu o grupo de trabalho interdisciplinar do qual sairia o estudo definitivo.

O Acórdão 2.622/2013 – Plenário substituiu os referenciais setoriais por faixas por tipologia de obra — construção de edifícios; rodovias e ferrovias; redes de água e esgoto; energia elétrica; obras portuárias, marítimas e fluviais; itens de mero fornecimento —, cada uma com primeiro quartil, valor médio e terceiro quartil, mais faixas por componente para o exame pormenorizado quando a taxa global estiver fora do intervalo. A natureza do parâmetro ficou expressa no voto: referência de análise, não teto — "não cumpre ao TCU estipular percentuais fixos" —, mas a média é o valor a ser buscado pelo gestor ao elaborar o orçamento.

O Acórdão 2.440/2014 – Plenário, em embargos da AGU, calibrou o sistema em dois pontos: restringiu a aplicação dos parâmetros às análises de orçamento realizadas após 4 de outubro de 2013, data de publicação do acórdão anterior, e reescreveu a regra do BDI dos serviços aditados. O espírito do conjunto está no próprio enunciado: a definição de metodologia e faixas "busca uniformizar procedimentos, sem, contudo, desconsiderar as peculiaridades e a realidade de mercado de cada caso concreto".

06Na proposta e no contrato

O preço não se decompõe

A proposta não pode ser desclassificada pelo simples fato de conter taxa superior ao percentual do edital ou aos limites aceitos pelo Tribunal: a majoração do BDI pode ser compensada por subavaliação de custos diretos, com preço final de mercado. A desclassificação só se legitima quando o preço global ofertado também se revelar excessivo — Acórdãos 1.804/2012 e 2.460/2022 – Plenário. Não é possível, na mesma linha, avaliar custos unitários dissociados da taxa nem discutir a composição do BDI isoladamente: não constatado sobrepreço global frente ao mercado, "não há que se falar em redução do BDI do contratado" (3.237/2012 – Plenário). A proposição, com sinal invertido — taxa elevada não prova superfaturamento —, é o núcleo da jurisprudência sobre quantificação de dano por BDI excessivo, que segue lógica probatória própria.

O que se releva e o que se expurga sempre

Excessos em componentes da taxa podem ser relevados quando o percentual total fica abaixo do limite admitido (2.582/2012 – Plenário), e parcelas indevidas podem ser relevadas quando o valor total do contrato está abaixo do preço de mercado. A ressalva é invariável: itens computados também como custos diretos devem ser expurgados da taxa, para afastar duplicidade de pagamentos, independentemente de sobrepreço global (3.241/2012 – Plenário). Vício objetivo — duplicidade, tributo inexistente — corrige-se sem juízo sobre o preço; excesso de margem, não.

O BDI dos serviços aditados

Na redação vigente, dada pelo Acórdão 2.440/2014 – Plenário, a regra é incondicionada: o preço do serviço novo é o preço de referência — custo de referência mais BDI de referência do orçamento-base — deduzida a diferença percentual entre o orçamento-base e o valor global contratado, em qualquer regime de execução, inclusive nos baseados em preço global (CF, art. 37, XXI; Decreto 7.983/2013, arts. 14 e 15). É a preservação do desconto ofertado no certame — e a origem remota da regra é de 2003, quando o Tribunal já mandava o edital fixar o percentual aplicável a itens futuros.

07Detalhamento: o que o edital deve e o que não pode

A exigência de detalhamento é a mais antiga da matéria e desemboca na Súmula TCU 258. A Administração deve discriminar os custos unitários das planilhas de referência, explicitar a composição da taxa utilizada na formação dos preços e exigir o mesmo dos licitantes; os itens que integram o BDI devem constar de anexo ao edital, com percentual e descrição dos componentes. Em obra e serviço de engenharia, o orçamento analítico com discriminação dos itens do BDI é obrigatório, para aferição dos percentuais e comparação entre licitantes (1.802/2011 – Plenário), e a ausência das composições de custos unitários, do detalhamento dos encargos sociais e do BDI nos orçamentos de referência é ilegalidade autônoma (2.157/2012 – Plenário; arts. 6º, IX, "f", 7º, § 2º, II, e 40, § 2º, II, da Lei 8.666/1993). A função do detalhamento é dupla: permitir a verificação da adequabilidade dos percentuais e evidenciar a não ocorrência de custos em duplicidade entre planilha e taxa.

O que o edital não pode fazer é fixar a taxa dos licitantes. Não deve constar do edital a taxa de BDI a ser adotada na contratação, "sob pena de restringir a obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração" (1.523/2010 – 2ª Câmara). Não há contradição com a regra anterior: uma coisa é o BDI referencial do orçamento-base, que deve ser público e detalhado para servir de paradigma — inclusive para itens novos; outra é convertê-lo em taxa obrigatória da proposta, sufocando a competição pela margem. É o mesmo raciocínio que sustenta a vedação de desclassificar proposta pelo BDI isolado.

Há um limite prático a registrar. No contrato em execução, constatado que o preço global era de mercado, a falta de detalhamento dos orçamentos e a taxa acima dos referenciais sem justificativa "perdem substância e passam a ter caráter essencialmente formal" (2.827/2014 – Plenário). O detalhamento é, antes de tudo, ônus probatório: sem ele, não há como justificar taxa acima da faixa.

08A doutrina sob a Lei 14.133/2021

Nenhum verbete da matéria invoca, até aqui, a lei nova — o que tem gerado dúvida sobre a subsistência do conjunto. O quadro real é menos incerto do que a lacuna sugere, por três razões. O Decreto 7.983/2013 permanece em vigor e as Súmulas 253, 254 e 258 não foram revogadas nem revisadas. Os fundamentos legais da doutrina têm correspondentes diretos na lei nova. E já há aplicação concreta: o Acórdão 2.118/2024 – Plenário aplicou a Súmula 253, com o mesmo texto de 2010, a concorrência integralmente regida pela Lei 14.133/2021 — o caso do fornecimento de CBUQ, superior a 22% do valor de uma obra municipal —, sem qualquer ressalva de compatibilidade.

A lacuna, portanto, é nominal, não material. Convém, ainda assim, que o primeiro voto a enfrentar o tema sob a lei nova o diga expressamente — a segurança da orientação hoje repousa em correspondência interpretativa, não em enunciado.

09Pontos em aberto

Não há divergência instalada sobre regra de formação da taxa: o núcleo é uniforme desde 2013 e não se registra voto vencido sobre a matéria nos julgados examinados. Há, porém, três pontos de instabilidade que a jurisprudência ainda não enfrentou de frente — e que interessam particularmente a quem litiga ou pesquisa a matéria.

10Julgados de referência e base normativa

Siglas dos relatores

Nos destaques deste guia — o essencial, os pontos em disputa e a tabela de julgados de referência —, a sigla entre parênteses identifica o relator do acórdão; quando o acórdão foi redigido por outro ministro, prevalece a sigla do redator, e "rev." indica acórdão adotado nas razões do revisor. AA Ana Arraes · AN Augusto Nardes · ASC Augusto Sherman · BZ Benjamin Zymler · GP Guilherme Palmeira · MBC Marcos Bemquerer.

Sobre este guia. Texto preparado a partir dos verbetes da jurisprudência selecionada do TCU sobre BDI nas quatro fases em que a matéria é classificada — licitação de obras, orçamento estimativo, proposta e contrato — e da leitura dos votos correspondentes, com jurisprudência examinada até 6 de agosto de 2026. Só se registra como entendimento o que consta de voto condutor, declaração de voto, voto revisor ou do próprio acórdão. Julgados anteriores a 2009 não têm inteiro teor disponível na base de dados abertos do Tribunal: para eles, a fonte é o enunciado oficial, e a identificação do relator, quando indicada, foi obtida em votos posteriores. As questões de quantificação de superfaturamento por BDI excessivo — ônus da prova, cotejo de preço global, aplicação temporal dos referenciais — obedecem a lógica própria e não são tratadas aqui. O guia não substitui a leitura do inteiro teor nem dispensa a verificação do estado atual da jurisprudência.